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Heinrich von Baer: “Siendo muy perfectible, es un avance muy significativo”

Past President de la Fundación Chile Descentralizado analizó los avances y retrocesos en la propuesta de texto emitida por el Consejo Constitucional

¿Por qué es necesario incorporar los temas de regionalización y descentralización en la propuesta constitucional?

“Es muy necesario para que Chile logre alcanzar el desarrollo y deje de ser el país más centralizado de América Latina y de la OCDE. Las regiones deben desplegar sus grandes potencialidades latentes y subutilizadas, poniendo freno al severo drenaje de talentos humanos -reconocidos como factor importante de desarrollo- desde comunas a las capitales regionales, luego, a Santiago y desde allí al extranjero, buscando oportunidades”.

¿Qué es lo más urgente?

“Chile no puede seguir teniendo municipios pobres con 10 veces menos recursos que municipios poderosos y bien dotados de presupuestos que pertenecen a la gran capital metropolitana. Chile tiene que dejar de estar en el último lugar de la OCDE en cuanto al porcentaje de inversión regional que se decide entre municipios y gobiernos regionales”.

¿En qué se traduce en la práctica?

“Esto queda de manifiesto cada vez que hay desastres naturales que afectan a las regiones, donde se revela claramente que la única manera de reaccionar oportunamente es tener un sistema más cercano a las comunidades locales, porque hemos aprendido con la pandemia que las decisiones de los gobiernos centrales se equivocan o llegan tarde. Y eso significa que el centralismo mata”.

¿Cuál es la aspiración?

“Queremos tener un país unitario solo en lo esencial y el resto totalmente descentralizado. Es un modelo intermedio que nos tiene que alejar del actual Estado altamente centralizado, vertical, autoritario y distante de los gobernados. Queremos tener un país que sea bueno para vivir, pero para todos sus habitantes y regiones, con acceso a servicios básicos de calidad en todas las comunas y regiones”.

¿Cuánto se ha avanzado a nivel constitucional?

“Los distintos procesos constitucionales por los que hemos pasado, han significado un perfectible avance. La comparación debe realizarse entre la Constitución vigente de 1980 y el texto aprobado por el Consejo Constitucional”.

¿Cómo se valoriza la propuesta que se va a plebiscitar en diciembre?

“Siendo muy perfectible, es un avance muy significativo. Y lo subrayo en comparación con la Constitución de 1980 que ha frenado el esfuerzo descentralizador que impulsan las regiones”.

¿Qué destaca del texto en materia de descentralización?

“Más allá de lo simbólico, le da un carácter de ´gobierno local´ a la gestión municipal que, actualmente, es un administrador de los presupuestos locales. A su vez, dota de autonomía a los gobiernos comunales y regionales para la gestión en el ejercicio de sus competencias. Luego, circunscribe las provincias a una división sólo administrativa del territorio, lo que significa que sus autoridades designadas están solo facultadas para realizar funciones administrativas de gobierno interior, nada más”.

¿Qué otros aspectos llaman la atención en esta propuesta de texto?

“No reconoce al Gobernador o Gobernadora Regional como máxima autoridad de la región, lo que no ocurre a nivel comunal, donde el alcalde es el jefe máximo. Omite esto, pero no para los alcaldes. Esto, aunque el cargo de Gobernador Regional es la primera autoridad, atendida su legitimación democrática”.

¿Qué otros aspectos se regulan en cuanto a los gobiernos regionales?

“Se crean los consejos de gobernadores regionales como instancia de participación y coordinación entre dichas autoridades y el Presidente de la República. De hecho, obliga al Presidente a concurrir dos veces al año a las reuniones del consejo de gobernadores”.

¿Y en cuanto a los alcaldes?

“Se crea el consejo de alcaldes con carácter consultivo y representativo, al cual deberá concurrir el respectivo Gobernador Regional para facilitar la necesaria coordinación en políticas públicas”.

¿Qué novedad incorporó el Consejo Constitucional?

“Se crean los ´territorios especiales´ para el desarrollo del país que serán establecidos por ley, dependiendo de su importancia geopolítica y baja densidad poblacional, recursos naturales y conectividad, para que se puedan autorizar beneficios económicos e incentivos tributarios”.

¿Qué ocurre a nivel de los conceptos jurídicos?

“Se instituyen numerosos principios constitucionales de descentralización. Entre ellos, está la ´radicación preferente´ o ´subsidiariedad territorial´. Esto significa que la ley debe priorizar todo lo que se haga a nivel local, después, a nivel regional y, finalmente, a nivel nacional. Esto introduce una gran contradicción porque lo condiciona a que sea una gestión más eficiente y eficaz. Y para su cumplimiento, el Estado debe fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales y locales. El segundo principio es de ´pertinencia territorial´, vale decir, que las políticas públicas deben adecuarse a los territorios. Ello se conecta con el tercer principio de heterogeneidad del territorio nacional y de sus gestiones y comunas. Agrega un cuarto principio de prohibición de tutela, lo que significa que al Gobierno Central se le prohíbe hacer tutela sobre los gobiernos locales y regionales”.

¿Qué significa esto en cuanto a los recursos?

“Esto quiere decir que la ley debe observar criterio sobre asignaciones de recursos públicos a los gobiernos regionales y locales que, a su vez, deberán ser fundados. Lo que también es notable es que se contemplan principios de descentralización fiscal, es decir, todo lo que tiene que ver con recursos públicos. No solamente es el mandato, sino que el texto pone ejemplos de los instrumentos aprobados para su puesta en práctica, como es el financiamiento basal, compensación por externalidades negativas y la facultad para los gobiernos regionales y locales para contraer préstamos para grandes proyectos de inversión, desde luego, no para gastos corrientes”.

¿Qué ocurre con los impuestos a nivel territorial?

“La idea de aprobar sobretasas a determinados tributos fue eliminada”.

¿Qué aspecto preocupa en la propuesta?

“Es muy grave que se haya aprobado que el inmueble destinado a la vivienda principal del propietario se encuentre exento del impuesto territorial. Ocurre que según la Tesorería General de la República, se estimó que durante el primer semestre de este año, este tributo equivale a 1.300 millones de dólares, los que son aportados en un 55% por las 20 comunas de mayores ingresos del país. Esto es una muy severa amenaza para los municipios de recursos bajos que son la mayoría del país. Si bien agrega que será progresivo desde 2026 a razón de un 20% anual. Además, el Presidente debe elaborar un proyecto de ley con mecanismos compensatorios para los ingresos municipales. Pero muchos economistas y constitucionalistas señalan que estas materias tributarias no pueden ser reguladas por una Constitución. Parece inapropiada esta medida y nos preocupa mucho por el efecto negativo sobre el desarrollo tan necesario de los municipios de menores recursos. Hay que fortalecer los recursos de los municipios, porque en caso contrario, se desvirtúa todo efecto descentralizador”.

¿Qué otros principios quedan bien definidos?

“Uno de ellos es la descentralización administrativa que significa entregar programas o proyectos para ejecución municipal, pero acompañados siempre de recursos para asumir y llevar a cabo esas tareas. Así lo dispone en cuanto al traspaso de competencias. El segundo es de responsabilidad fiscal que es la necesaria contrapartida al traspaso de recursos y competencias a las municipalidades y gobiernos regionales, Se dispone el buen uso de los recursos públicos, respetando los principios de suficiencia, coordinación, equilibrio presupuestario, solidaridad y equidad territorial, sostenibilidad y eficiencia económica”.

¿Qué pasa si existe riesgo de retroceso en este proceso de descentralización?

“Una nueva norma constitucional faculta a los consejos de gobernadores regionales y de alcaldes para requerir por la mayoría de sus integrantes al Tribunal Constitucional para resolver cuestiones de constitucionalidad durante la tramitación de proyectos de ley relativos a la creación, ampliación o traspaso de competencias. Es decir, si hubiere algún proyecto de ley que, por descuido o intención, no dé cumplimiento adecuado en el traspaso de competencias, estos consejos pueden recurrir. Ojalá que no sea necesario, pero el solo hecho de que exista esta facultad, va a poner en alerta a los gobernantes y parlamentarios para siempre avanzar en la descentralización”.

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